職教體制改革過程中存在的問題及機(jī)遇
2010年,，國家教育體制改革試點(diǎn)工作全面啟動(dòng)，在425項(xiàng)改革試點(diǎn)中,，職業(yè)教育承擔(dān)了其中的56項(xiàng),。試點(diǎn)工作開展已有三年,，進(jìn)展情況如何,，存在哪些問題，需要哪些支持,，是否需要調(diào)整改革方向,，對這一系列問題的回答關(guān)系到職業(yè)教育體制改革試點(diǎn)是否能夠取得成功。日前,，國家教育行政學(xué)院“職業(yè)教育體制改革實(shí)證研究課題組”對國家職業(yè)教育體制改革試點(diǎn)工作進(jìn)行了實(shí)證研究,，以期回答上述問題，為深入透徹了解,、跟蹤,、監(jiān)管各個(gè)試點(diǎn)改革提供依據(jù)。
職業(yè)教育體制改革試點(diǎn)工作啟動(dòng)三年來,，各試點(diǎn)地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)重視,、政策支持、經(jīng)費(fèi)保障到位,，由上到下建立起良好的試點(diǎn)工作體系和運(yùn)行機(jī)制,，形成了部司會(huì)議推動(dòng)、地方文件牽動(dòng),、行業(yè)組織聯(lián)動(dòng),、企業(yè)部分互動(dòng)、學(xué)校積極行動(dòng)的有序?qū)嵤顩r,。
國家大環(huán)境,、大背景有利于試點(diǎn)的開展，加之試點(diǎn)項(xiàng)目與地方需求匹配,，因此試點(diǎn)整體上取得較大進(jìn)展,，職教發(fā)展制度初步建立，政策法規(guī)初步完善,，職教體系雛形顯現(xiàn),，基礎(chǔ)能力建設(shè)得到提高；在局部和單項(xiàng)上也有許多創(chuàng)新,，生均經(jīng)費(fèi)撥款首次得到落實(shí),，兼職教師難題在一些地方破解，有些試點(diǎn)項(xiàng)目還嘗試了職業(yè)教育的國際化發(fā)展,。
在看到成績的同時(shí),，改革過程中出現(xiàn)的一些問題也不容忽視。
問題一：試點(diǎn)進(jìn)展不平衡
通過調(diào)研我們了解到,，有的試點(diǎn)緊扣職教體制改革目標(biāo),，啟動(dòng)快、進(jìn)展多,，但也有些試點(diǎn)才剛有動(dòng)作,。各試點(diǎn)項(xiàng)目在態(tài)度,、力度、深度,、效度等方面存在差異,，呈現(xiàn)出東部強(qiáng)于中西部、高職好于中職的局面,，而且試點(diǎn)項(xiàng)目的重心大多傾向于基礎(chǔ)性建設(shè),，而非改革性探索。
各試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)展之所以不平衡,，有客觀和主觀兩方面成因,。客觀上,，不同地區(qū)的職業(yè)教育基礎(chǔ),、條件不一樣，出現(xiàn)不平衡現(xiàn)象在所難免,。而從主觀來說,，我國很多地區(qū)都有輕視技能和鄙薄職業(yè)教育的文化傳統(tǒng)，加上勞動(dòng)就業(yè)制度缺失,，約束著試點(diǎn)大步前行及均衡發(fā)展,。
問題二：需求導(dǎo)向待提升
一些試點(diǎn)地區(qū)的改革和資源整合還僅限于職教內(nèi)部，在試點(diǎn)規(guī)劃中缺少對區(qū)域產(chǎn)業(yè)特點(diǎn),、就學(xué)人口以及行業(yè)分布的分析,。這種僅在職教內(nèi)部做規(guī)劃調(diào)整，忽視外部經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件及外部資源整合的改革,，很難取得實(shí)效,，且易造成資源閑置和浪費(fèi)。
需求導(dǎo)向的不足,，與區(qū)域發(fā)展規(guī)劃對職業(yè)教育的忽視息息相關(guān),。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展到轉(zhuǎn)型期，對軟實(shí)力更具依賴性,，軟實(shí)力中的人力資源,，在很大程度上制約著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與發(fā)展。而職業(yè)教育正是人力資源的巨大輸出方,，這種作用并未被地方政府充分認(rèn)識,，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求所激發(fā)的職教發(fā)展動(dòng)力也被政府所忽視，這使得職教人士無力整合職教外部資源,，更不用提將職業(yè)教育納入地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃了,。
問題三：實(shí)質(zhì)創(chuàng)新突破難
職教試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施的形式較為豐富,，但形式豐富的背后,，卻是難以取得實(shí)質(zhì)創(chuàng)新突破的現(xiàn)實(shí),。僅就校企合作來說，在各試點(diǎn)項(xiàng)目中探索的形式很多,，但真正在制約校企合作持續(xù),、健康發(fā)展的制度和政策問題上取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展的則較少。僅有極個(gè)別地區(qū)或行業(yè)嘗試了政策建設(shè),，其余大部分地區(qū)還停留在形式上,，而對于校企合作稅收優(yōu)惠政策，幾乎沒有一個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目嘗試,。這使得校企合作雖遍地開花,，但合作內(nèi)容膚淺、進(jìn)展緩慢,、效果不理想,。
造成這種現(xiàn)象的原因，我們認(rèn)為是一種中央與地方相互期待的心理——中央希望通過試點(diǎn),，以基層首創(chuàng)的方式,，打破制約職教發(fā)展的制度障礙，而地方并沒有領(lǐng)會(huì)到中央的期待,，沒有意識到試點(diǎn)的真正價(jià)值,，僅以先前的發(fā)展成果來應(yīng)對試點(diǎn)改革的各項(xiàng)檢查。
問題四：內(nèi)外支持體系缺失
職業(yè)教育牽涉面廣,、社會(huì)參與主體多,、實(shí)踐性強(qiáng)、協(xié)調(diào)難度大,，因此需要強(qiáng)大而全面的外部支持,，如就業(yè)準(zhǔn)入制度、職業(yè)資格制度,、金融制度,、勞資關(guān)系制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略等,。在勞動(dòng)力市場上,，只有執(zhí)行嚴(yán)格的就業(yè)準(zhǔn)入制度，職業(yè)教育培養(yǎng)的技能人才才能真正發(fā)揮自身價(jià)值,；只有職業(yè)資格制度完善,、標(biāo)準(zhǔn)化程度高，職業(yè)教育才能有的放矢,；只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略真正面向技術(shù)強(qiáng)國,，職教改革才能有空間；只有勞資關(guān)系制度合理、技術(shù)技能人才的待遇和社會(huì)地位提高,，職業(yè)教育才能真正有吸引力,。然而上述這些職教改革與發(fā)展所必須的外部支持，在我國幾乎都是缺失的,。
職業(yè)教育內(nèi)部也協(xié)調(diào)困難,，改革阻礙重重。例如,，由于職教體系不完善,，盡管中高職銜接“百花齊放”，但因過去對中職升學(xué)“5%”的限制,，使得中高銜接在體制上的探索較為困難,，中職學(xué)生升入高職相對容易，升入應(yīng)用本科卻很困難,，面臨著體制和制度的限制,。再比如，職業(yè)教育對教師和職業(yè)院校的評價(jià)基本沿用了普通教育的評價(jià)方式,，對教師重在評價(jià)其科研數(shù)量和論文成果,，對學(xué)校的評價(jià)也依然是有多少博士和碩士，而非高技術(shù)技能人才,。
問題五：課題化傾向明顯
我們研究發(fā)現(xiàn),，各試點(diǎn)地區(qū)出臺的文件多于政策，部門文件多,、政府政策少,，教育部門自己的文件多、跨部門的政策少,，而且文件中的措施和辦法缺乏可操作性,，以“力爭”、“盡快”,、“基本”等詞匯指導(dǎo)實(shí)際改革,。造成這種現(xiàn)象的原因也是深層次的，多年來,，我國職業(yè)教育發(fā)展的政策工具一直比較單一,。從調(diào)研情況看，在各試點(diǎn)地區(qū)出臺的支持政策中,，使用的政策工具也主要是命令,、報(bào)酬和職能拓展。
另外,，我們發(fā)現(xiàn)不少學(xué)校和單位沒有樹立以試點(diǎn)推動(dòng)工作的意識,，將改革試點(diǎn)等同于課題研究,。一般來說，課題研究,，即使是實(shí)證性課題,，也多偏重于理論研究，而體制改革則是實(shí)踐層面的問題,。這種課題化傾向，使得試點(diǎn)工作的實(shí)踐性,、可實(shí)施性大大降低,。探究這種現(xiàn)象背后的深層次原因，我們認(rèn)為與長久以來對職業(yè)教育的評價(jià)機(jī)制不科學(xué)有關(guān),。
問題六：科研支撐力度不足
調(diào)研發(fā)現(xiàn),，各試點(diǎn)項(xiàng)目對職教科研的需求旺盛。但我國的國家級職教科研機(jī)構(gòu)非常少,，而地方職教科研機(jī)構(gòu)的研究能力又比較弱,，缺少敏銳的問題意識和深入的研究能力。教研缺少科研的深度支撐,，往往會(huì)依賴慣性思維和常規(guī)操作,，沿襲傳統(tǒng)學(xué)科體系下的教研模式，停留在經(jīng)驗(yàn)表層,。
這種科研支撐的乏力,，已為不少試點(diǎn)地區(qū)所意識。安徽省試點(diǎn)項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人曾反映,，安徽省職教研究機(jī)構(gòu)不健全,，各市、縣教研機(jī)構(gòu)力量薄弱,，從事職教科研和教研的專職人員太少,，導(dǎo)致科研未能在試點(diǎn)項(xiàng)目中發(fā)揮引領(lǐng)作用。
深水區(qū)里危中尋“機(jī)”
水深更要巧渡河,。對于職教體制改革試點(diǎn)出現(xiàn)的困境,，國家和各試點(diǎn)地區(qū)有必要加強(qiáng)分析，于危中尋“機(jī)”,，渡過改革深水區(qū),。
對策一：加強(qiáng)頂層理性設(shè)計(jì)
職業(yè)教育的頂層設(shè)計(jì)包括法律的制定、制度的保障,、體系的建構(gòu),、實(shí)施及評價(jià)機(jī)制理性化等，需多方協(xié)調(diào)統(tǒng)籌,，不能顧此失彼,。以構(gòu)建現(xiàn)代職教體系為例，必須要與法律制度、教育制度,、實(shí)施與評價(jià)機(jī)制等的構(gòu)建同步,，只有各方面問題都逐步解決，職教體系才能順暢發(fā)展,。
職業(yè)教育的理性規(guī)劃,、科學(xué)設(shè)計(jì)要立足于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的需求，立足于社會(huì)民主,、法治化的需求,，立足于人的終身發(fā)展、自由發(fā)展的需求,。要強(qiáng)調(diào)一把手責(zé)任,，因?yàn)槁毥谈母锸玛P(guān)社會(huì)全局，沒有統(tǒng)籌和主導(dǎo)全局的能力就無法取得突破,，就會(huì)沿襲以往非系統(tǒng)化,、片段化、零散化的特點(diǎn),。
對策二：調(diào)整政府機(jī)構(gòu)職能
盡管政府發(fā)展職業(yè)教育的職責(zé)履行不到位,，但有些職責(zé)卻又不是政府應(yīng)該承擔(dān)的。應(yīng)建立政府,、學(xué)校,、企業(yè)、社會(huì)機(jī)構(gòu)分工合作,、責(zé)任共擔(dān)的職能體系,，以轉(zhuǎn)變職能和簡政放權(quán)為重點(diǎn)，積極推動(dòng)職業(yè)教育管,、辦,、評分離，更合理地分權(quán),、放權(quán),、歸權(quán)。
一要明確政府的責(zé)任和義務(wù),，通過統(tǒng)籌規(guī)劃,、立法、制定標(biāo)準(zhǔn),、整合資源,、經(jīng)費(fèi)投入、督導(dǎo)等手段加強(qiáng)職教管理,，要特別注意教育,、人社,、發(fā)改、財(cái)政,、編辦等不同職能部門的分工與協(xié)同,。政府還要調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，發(fā)揮市場作用,，鼓勵(lì)企業(yè),、社會(huì)和公民投資舉辦職業(yè)教育。二要發(fā)揮職校辦學(xué)主體責(zé)任,，增強(qiáng)辦學(xué)自主權(quán),，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代學(xué)校制度,，同時(shí)引導(dǎo)企業(yè)承擔(dān)作為辦學(xué)主體之一的責(zé)任,。三要分權(quán)評價(jià)職能,，發(fā)揮社會(huì)專業(yè)評價(jià)機(jī)構(gòu),，尤其是行業(yè)組織的評價(jià)職能。四要適當(dāng)歸權(quán),，針對學(xué)歷教育和職業(yè)培訓(xùn)分離,、職業(yè)教育供給資源分散、教育部門管理和人社部門管理分立等情況,，有些地區(qū)發(fā)出歸口管理或另設(shè)專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理的呼吁,，但是否要自上而下或做出全國性的管理體制調(diào)整，必要性和可行性值得研究,。
對策三：完善立法支撐體系
目前我國職教法律建設(shè)比較薄弱,，國家級別的職教法律只有頒布于1996年的《職業(yè)教育法》一部。該法強(qiáng)制性不足,、缺乏實(shí)施細(xì)則,，很多規(guī)定無法落實(shí)。我國缺乏單項(xiàng)法,，比如校企合作是職教發(fā)展的重要人才培養(yǎng)方式,，但一直沒有單項(xiàng)法支持。
進(jìn)行職教體制改革,，應(yīng)完善法律支撐體系,。第一，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要,，適時(shí)調(diào)整與修訂相關(guān)職教法律法規(guī),，制定各種實(shí)施細(xì)則，為改革發(fā)展指明方向,。第二,，以立法形式把國家對職業(yè)教育的基本方針和重大政策固定下來,。第三，依據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和教育發(fā)展需要,，建立《職業(yè)教育法》的下位法及各單項(xiàng)法,，完善法律保障體系。
對策四：推進(jìn)職教制度建設(shè)
全面推進(jìn)職教改革,，既要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),，又要尊重群眾和基層的首創(chuàng)精神。特別是對于牽一發(fā)而動(dòng)全身的重大問題,，選擇部分地區(qū)和領(lǐng)域先行先試,、積累案例，為改革提供鮮活經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐標(biāo)桿,，是推進(jìn)改革的有效機(jī)制,。今后一個(gè)時(shí)期，各試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)站在完善職業(yè)教育國家制度的高度,，加強(qiáng)對試點(diǎn)工作的總結(jié)和推進(jìn),。
試點(diǎn)工作應(yīng)突出以下制度建設(shè)：落實(shí)招考制度改革、推進(jìn)產(chǎn)教融合制度建設(shè),、完善集團(tuán)化辦學(xué)制度,、不斷強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)投入保障機(jī)制、建立和完善人才需求預(yù)警與服務(wù)制度,、創(chuàng)新職業(yè)院校的考核評價(jià)機(jī)制等,。
對策五：重視制度銜接和匹配建設(shè)
職教體制改革涉及多個(gè)部門，應(yīng)重視制度匹配建設(shè),。
一要加快改革勞動(dòng)制度和用工制度,，包括工資協(xié)商制度。監(jiān)管企業(yè)行為,，嚴(yán)格企業(yè)用工標(biāo)準(zhǔn),，保障技術(shù)工人的權(quán)益。二要構(gòu)建可信承諾的實(shí)習(xí)（培訓(xùn)）合同制度,。既可以保證企業(yè)很好地開展培訓(xùn)工作并阻止其剝削學(xué)生,，也可以約束學(xué)生，尤其是訂單培養(yǎng)的學(xué)生或?qū)W徒工為企業(yè)服務(wù)足夠長時(shí)間以補(bǔ)償企業(yè)的投資成本,，還可以保證職業(yè)院校不在企業(yè)和學(xué)生之間謀取不當(dāng)利益,。三要建立技能資格認(rèn)證體系。國家,、企業(yè),、行業(yè)協(xié)會(huì)分工合作，設(shè)定并執(zhí)行技能資格的評估和認(rèn)證程序,，規(guī)范企業(yè)行為,，保障企業(yè)參與校企合作的質(zhì)量,。
對策六：以科研指導(dǎo)實(shí)踐
一要加強(qiáng)對試點(diǎn)項(xiàng)目及重點(diǎn)熱點(diǎn)問題的科學(xué)研究，指導(dǎo)試點(diǎn)工作不斷取得新進(jìn)展,。教育部領(lǐng)導(dǎo)曾建議當(dāng)前研究的重點(diǎn)是：現(xiàn)代職業(yè)教育內(nèi)涵外延及國家制度,、體系和發(fā)展路徑研究；現(xiàn)代職業(yè)教育與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)新體系研究,；職教發(fā)展中政府與市場,、與社會(huì)關(guān)系研究；產(chǎn)教融合中的學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略研究,；多元主體辦學(xué)與產(chǎn)權(quán)制度改革研究,；產(chǎn)教融合、校企合作國家分配政策研究,；中高職銜接是現(xiàn)代職教體系基礎(chǔ)的研究,；集團(tuán)化辦學(xué)制度多元主體作用及政策研究；職業(yè)院校國家技術(shù)技能積累地位,、作用研究,；建設(shè)形成尊重技術(shù)技能人才的文化價(jià)值觀研究。
二要加強(qiáng)各地區(qū)的科研力量,。密切與教育行政部門,、基層學(xué)校的聯(lián)系,，整合普通高校,、學(xué)術(shù)團(tuán)體、行業(yè)企業(yè)力量,，形成以教育部門職教教研機(jī)構(gòu)為主體,、以行業(yè)企業(yè)和高等院校等職教研究機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、既統(tǒng)一合作又分工協(xié)作的運(yùn)行格局,。建立職教教研機(jī)構(gòu)與行業(yè)企業(yè)和高等院校定期溝通,、相互交流的對話機(jī)制，探索“產(chǎn)學(xué)研一體化”的職教教研新路,。